Згідно з Вашингтонським договором 1949 року, головне завдання НАТО полягає у виконанні функцій оборонного союзу держав-членів. Попри існуючі відмінності в підходах і поглядах, лідери держав НАТО час від часу називають Альянс провідною структурою європейської безпеки, хоча й погоджуються з тим, що після закінчення холодної війни його завдання і функції були визначені доволі розпливчато. Адекватність такої оцінки ролі НАТО мала б означати, що всі інші європейські структури й інституції або мають підпорядковуватись НАТО при розподілі функціональних ролей, або ж мусять координувати з Альянсом свою діяльність у режимі взаємодоповнення – як елементи взаємопроникаючої (interlocking) системи інституцій.
З початку 90-х років у формат європейської безпеки було закладено принципи переплетіння і взаємодоповнення. Такий підхід жодною мірою не передбачав застосування принципу несумісності чи взаємного виключення, а навпаки, обстоював необхідність широкої співпраці на засадах сприяння ОБСЄ, що мала відігравати центральну роль у створенні «співтовариства вільних і демократичних держав від Ванкувера до Владивостока».
Посилання на доцільність співпраці та взаємодоповнення різних європейських структур містяться в документах ОБСЄ і численних рішеннях НАТО. Проте якщо Декларація Хельсінської зустрічі держав НБСЄ на найвищому рівні від 10 липня 1992 року передбачала поєднання зусиль європейських, трансатлантичних та існуючих регіональних інституцій, в останніх рішеннях НАТО йдеться лише про співпрацю ідеологічно споріднених структур, які базуються на спільних цінностях і «продовжують надавати всі можливості країнам істотно залучатися до євроатлантичної безпеки». Коло цих споріднених інституцій обмежується чотирма структурами, включаючи власне НАТО, а також ЄС, ОБСЄ і Раду Європи.
У декларації 60-го саміту НАТО до основних ціннісних принципів перелічених структур віднесено повагу до прав людини, територіальної ці-лісності, суверенітету всіх держав, включаючи їхнє право укладати угоди про власну безпеку, а також до вимог відповідності міжнародним зобов’язанням і угодам.
Перелічені принципи визначають ставлення НАТО до проблем Південної Осетії й Абхазії чи мотивації розширення НАТО, проте ніяк не пояснюють проголошення незалежності Косова, відмову від ратифікації адаптованого договору про звичайні збройні сили в Європі чи спроби розміщення об’єктів ПРО США в Чехії та Польщі.
Варто зазначити, що, за винятком договірно закріпленого розподілу повноважень між НАТО і ЄС, взаємозв’язок низки інших європейських інституцій ніде формально не визначений. У документах ОБСЄ поділ міжнародних організацій на пріоритетні чи непріоритетні взагалі відсутній. Допоки з міжнародно-правової точки зору міжінституційний зв’язок європейських і євроатлантичних інституцій не конкретизований, з формального боку він не може розглядатися як обов’язковий стандарт. До певної міри питання залишається відкритим, якщо, звичайно, не брати до уваги конспірологічної версії глобальної політики, за якою цілі всіх західних інституцій співпадають, оскільки визначаються потребами світового панування і глобального управління.
Тривалі дискусії з приводу моделі європейської безпеки, що мали місце в 90-х роках, не призвели до узгоджених рішень. Після кризи 1999 року в Югославії обговорення різних сценаріїв і підходів було на певний час припинено, а з початком війни США проти Іраку ці дебати взагалі зійшли нанівець. Власне з того часу НАТО й почало розглядатися як основна структура безпеки, яка, відповідно до документів ОБСЄ, разом з ЄС, ЗЄС, СНД та іншими інститутами і механізмами мала надавати підтримку діяльності з підтримання миру, «в тому числі шляхом надання своїх ресурсів».
Питання про завдання і функції НАТО має не стільки академічне чи дискусійне, скільки практичне значення. Адже від формального визначення завдань та фун- кцій НАТО великою мірою залежать подальші перспективи діяльності Альянсу як оборонного, так і військово-політичного союзу.
Окрім установчих доку-ментів, завдання НАТО визначаються стратегічною концепцією, що покликана тлумачити цілі Альянсу і визначати засоби їх реаліза-ції. Наразі чинна концепція НАТО, ухвалена в 1999 році, не відображає нових нюансів і завдань. Виходячи з цього, уряди багатьох європейських країн, включаючи Францію та ФРН, на останньому саміті НАТО доручили робочій групі розробку нової редакції Концепції.
Переоцінка стану міжнародної системи, який переконливо свідчить про розвиток тенденцій багатополюсності, вимагає уникнення спрощених оцінок, властивих «моменту однополярності». У цьому сенсі західними експертами дедалі частіше визнається потреба чіткішого уточнення ролі та завдань НАТО в сучасному світі.
На саміті 4 квітня 2009 року глави держав та урядів країн-членів ухвалили надзвичайно цікавий базовий документ під назвою «Декларація про безпеку Альянсу», який уточнює роль і місце НАТО в сучасному світі. В документі зазначається, що лідери країн НАТО підтверджують цінності, цілі та зобов’язання Вашингтонського договору 1949 року, який поєднує Європу з США та Канадою, і «забезпечив нашу трансатлантичну спільноту безпрецедентною ерою миру та стабільності». Головна теза документу полягає в підтвердженні ролі НАТО як «важливого трансатлантичного форуму для консультацій між союзниками з питань безпеки». Підтверджується, що ст. 5 договору і колективна оборона, що базується на неподільності союзної безпеки, залишається наріжним каменем союзу. Абсолютно чітко конкретизовано, що «стримування, яке ґрунтується на відповідному співвідношенні ядерних і звичайних можливостей, залишається основним елементом загальної стратегії».
Зміни в міжнародному середовищі вважаються головним чинником, який визначає необхідність еволюції НАТО. Однак міркування про можливість скорочення оборонних і військових функцій НАТО теж не знаходять підтвердження в документах Альянсу. Незалежно від ситуативних і тактичних обставин, головна функція НАТО визначається його форматом військового союзу. Це стосується і зміцнення контролю над озброєннями, і заохочення ядерного та звичайного роззброєння відповідно до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї і зусиль, пов’язаних з нерозповсюдженням.
Водночас підтверджується правильність процесу розширення НАТО, історичний успіх якого полягає в наближенні союзників до бачення Європи як «цілісної та вільної». Тому двері НАТО залишаться «відкритими для всіх європейських демократій, які поділяють цінності Аль-янсу, які готові й здатні прийняти на себе обов’язки і зобов’язання членства, і чиє включення може сприяти загальній безпеці і стабільності». До речі, ця ремарка побічно обмежує сферу подальшого розширення європейським простором.
У декларації зазначено, що нації-члени Альянсу та світ у цілому стикаються з новими, дедалі більш глобальними загрозами, до яких належать тероризм, розповсюдження зброї масового знищення та засобів їх доставки, кібернапади, енергетична безпека, зміни клімату, небезпека, що походить від нестабільних і крихких держав. Ці чинники можуть негативно впливати на безпеку союзників і міжнародну безпеку. Тому безпека членів Альянсу «все більшою мірою пов’язується з безпекою інших регіонів».
Новим елементом оціночного підходу можна вважати умовний поділ безпеки на «безпеку союзників» або «союзну безпеку» та міжнародну безпеку, що має ширший контекст. Такий підхід є свідомим наслідком тлумачення трансатлантичного простору як специфічної, більш консолідованої зони в межах ширшого світового контексту, що в загальних рисах відповідає концепції про відносно гомогенне (однородне) міжнародне суспільство та ширше міжнародне співтовариство. Виходячи з цього, НАТО має поліпшити здатність відповідати на виклики безпеки, з якими члени Альянсу стикаються «безпосередньо на території Альянсу», «на стратегічній відстані» або ж поблизу його кордонів. Це вимагає справедливого розподілу ризиків і обов’язків між союзниками.
Як зазначено в декларації, союзники мають зробити свої можливості «гнучкішими та придатними для розгортання, аби мати можливість давати швидку і ефективну відповідь скрізь, де цього потребує виникнення нових криз». Це вимагає вдосконалення структур НАТО, щоб створити стрункішу та рентабельнішу організацію. НАТО має посилити спроможність «виконувати важливу роль в кризовому управлінні та врегулюванні конфліктів там, де залучені наші інтереси».
Таке промовисте проголошення намірів НАТО щодо колективного домінування до певної міри пом’якшується формальним підтвердженням співпраці з іншими міжнародними акторами, включаючи ООН, ЄС, ОБСЄ й Африканський Союз. Члени НАТО підтверджують відданість цілям і принципам Статуту ООН. Однак це жодним чином не передбачає обмеження завдань НАТО. Навпаки, мета співробітництва з іншими міжнародними акторами функціонально підпорядкована меті посилення здатності Альянсу забезпечувати всебічний підхід для надання відсічі новим викликам безпеки і більш ефективне поєднання цивільних та військових можливостей. Прикладами такого підходу вважаються операції НАТО в Афганістані та Західних Балканах.
Дістало чіткого відображення і прагнення запобігати суперечностям між НАТО і ЄС. Відносини НАТО та ЄС визначаються як «по-справжньому функціонуюче стратегічне партнерство», з чим згодні обидві сторони. Ці відносини мають бути взаємно підсилюючими і взаємодоповнюючими. З цією метою декларація визнає важливість сильнішої та більш спроможної Європейської оборони і вітає зусилля ЄС щодо посилення його можливостей і спроможності реагувати на спільні виклики безпеки. Гарантується максимально можливе сприяння цьому з боку союзників – не членів ЄС.
Перспективні завдання Альянсу чітко підпорядковуються реагуванню на існуючі та передбаченню майбутніх ризиків. З цією метою Генеральний секретар НАТО має організувати роботу експертів для напрацювання нової Стратегічної концепції, яка має бути винесена на наступний саміт.
Для характеристики відносин НАТО з зовнішніми партнерами, застосовується поняття «спільних зобов’язань, що стосуються кооперативної безпеки». Зовнішні партнери НАТО відіграють «ключову роль в просуванні візії спільноти, що поділяє спільні цінності та відповідальність». Зовнішні партнери надають підтримку шляхом залучення до операцій і місій Альянсу.
Відносини з Росією визначаються як «сильне, кооперативне партнерство», що ґрунтується на «повазі до всіх принципів» Основоположного акта 1997 року та Римської декларації 2002 року, які найліпше слугують безпеці в євроатлантичному ареалі. Межі цієї співпраці визначаються протидією спільним викликам, що постають перед обома сторонами.
Перед НАТО напряму не ставиться жодних «позабезпекових» завдань, хіба що змінилося саме тлумачення поняття безпеки, яке вже не обмежується суто воєнними факторами, проте включає широкий спектр глобальних загроз (тероризм, розповзання зброї масового знищення, енергетичну безпеку, кліматичні зміни, дестабілізуючий вплив держав, що не відбулися). Через це створюється враження, нібито інтереси і зобов’язання НАТО поширюються на ширше коло питань невоєнного характеру. Проте сегмент «ширшої» політичної співпраці віднесений до компетенції Ради євроатлантичного партнерства – парасолькової структури, яка опікується програмами із залученням євразійських країн – не членів Альянсу, та низки організацій, що співпрацюють з НАТО в політичній та невійськовій сферах.
Отже, першочергова фун-кція НАТО залишається в незмінному вигляді. Альянс і надалі залишатиметься механізмом, покликаним підтримувати в межах постійно діючої інституційної структури високий рівень оборонної та відповідної політичної взаємодії держав Європи і Пів-нічної Америки, що становлять владно-силове ядро сучасної міжнародної системи. Звідси випливає комплекс пріоритетних завдань, якими НАТО керується в повсякденній практиці, включаючи визначення викликів і загроз, відпрацювання засобів і форм реагування на них, забезпечення політичної координації, а також здійснення впливу на прилеглі регіони (так звану напівпериферію), що власне пов’язано з процесами розширення географічних меж діяльності та збільшенням членства в НАТО.
Офіційне визнання нового тлумачення проблем глобальної безпеки позбавляє необхідності визначати узгоджені, універсальні орієнтири та підходи до вирішення глобальних проблем, однак дозволяє зосередити увагу на формуванні «середовища безпеки» країн євроатлантичної спільноти. В такому ракурсі ставиться і переоцінка завдань НАТО в сенсі «визначення ролі Альянсу в глобальному середовищі, умов застосування сили та форм використання Сил реагування НАТО».
Після терактів 11 вересня 2001 року прагнення урядових кіл США до «глобалізації» НАТО наштовхнулися на незгоду урядів Франції та ФРН, з боку яких висловлювалося занепокоєння щодо можливих негативних наслідків такого курсу. В 2003 році подібні настрої спричинили відмову Франції, ФРН та інших країн ЄС від участі в воєнній операції США в Іраку. Водночас стало очевидним, що посилення розбіжностей загрожує порушенням традицій трансатлантичної солідарності. Врахування цих тенденцій посилювало переконання, що чіткіше визначення статусу й уточнення функціональних завдань НАТО мають використовуватися як важіль системної еволюції міжнародних відносин.
США пропонували просторове розширення як спосіб посилити потенціал НАТО в сенсі застосування його воєнних і невоєнних засобів – економічних, технологічних, інформаційних тощо. За цими міркуваннями, якщо головна мета Альянсу – не територіальна оборона, а об’єднання країн зі спільними цінностями та інтересами заради вирішення глобальних проблем, для НАТО немає потреби залишатися суто трансатлантичним союзом.
Натомість європейські держави, насамперед Франція та Німеччина, висловлювали занепокоєння, що вступ до НАТО ряду держав тихоокеанського регіону, включаючи Японію, Південну Корею, Австралію, перетворить НАТО на глобальну структуру й послабить здатність оперативно ухвалювати рішення. Після обрання президентом США Б. Обами, компроміс було знайдено шляхом глобалізації завдань НАТО за умов збереження євроатлантичного характеру цього союзу. Відтак, за нинішніх обставин розширення НАТО за рахунок вступу держав Азії чи Латинської Америки не передбачається.
Певна пауза, ймовірно, спіткатиме і розширення НАТО в Європі, де найближчим часом не варто очікувати на вступ до Альянсу нових членів, хіба що окрім Македонії, вступ якої відкладено через суперечки довкола назви країни, зумовлені чинником загостреного відчуття національного престижу з боку Греції.
Російський фактор, як і раніше, становить найбільш вагому зовнішню проблему через наміри російського керівництва моделювати участь Росії в європейських і глобальних відносинах у ролі автономного центру сили. Висловлені з боку Росії пропозиції передбачають укладення договору про європейську безпеку, здатного послабити напруженість у відносинах між Росією та НАТО й надати чіткіших міжнародно-правових засад діяльності міжнародних інституцій та відносинам між окремими країнами. Цілком очевидно, що укладення такого договору навряд чи призвело б до встановлення вічного миру. Проте укладення договору могло б зняти конфліктність і напруження на досить тривалий термін, принаймні на наступні 15-20 років.
Встановлення міжнародного режиму, позбавленого жорстких обмежень біполярності чи беззастережної одноосібної гегемонії США, змушує світ пристосовуватися до нових реалій. За цих обставин стає очевидним зростання інтересу до НАТО з боку самих держав-членів, оскільки збереження механізму активного трансатлантичного зв’язку між США й основними європейськими країнами дозволяє їм зберегти формат оборонного союзу, поширивши його на нові форми загроз і викликів спільній безпеці.
Оскільки НАТО перестає слугувати прямим інстру-ментом трансформації міжнародного середовища, це означає до певної міри по-вернення Альянсу до першооснов – відтворення і посилення функцій євроатлантичного оборонного союзу розвинених країн. При цьому, за умов глобальної економічної кризи та її непередбачуваних наслідків, функція оборони поширюється на всі основні важелі впливу спільноти розвинених країн і збереження їхнього привілейованого стану. Не менш важливу роль починає виконувати і «внутрішня» функція НАТО, що полягає в обмеженні конфліктів у середовищі самих країн-членів і покликана протидіяти істотному перерозподілу глобальної владно-силової композиції.
